对税务机关引入顾客满意理念提升质量管理水平的思考

     [内容摘要]：顾客满意度是最近几年理论界和实业界关注和研究的焦点，本文就税务机关引入“顾客满意度”理念，在操作中的实践经验进行了分析，并通过深入剖析税务机关的“顾客”类型和要求，在论述开展、组织测量分析的基础上，提出建立满意度指标体系的思路。

                               引   言

    顾客满意在最近几年已经成为理论界和实业界关注的焦点和研究的兴趣点。在不断发展的市场经济环境中，众多企业将其看做建立和保持竞争优势，优化组织管理的核心要素，并成为现代企业管理文化的重要内涵。对顾客满意度的研究及调查，不仅盛行于企业，而且其管理理念被移植于政府的服务中。20世纪80年代以来，兴盛于西方国家的政府改革运动即新公共管理运动，提出政府管理的方式由管制型转向服务型，强调以顾客（企业和公民）为导向的可选择的公共服务。政府不只是把服务作为原则和宗旨，而是根据企业和公民的需求制定出政府公共服务的质量标准，并以立法的形式予以颁布，如英国的《公共服务宪章》；政府提供的公共服务是可选择的、连续的和无缝隙的，其理想状况是企业和公民在任何时间、任何地点均可随机地获得政府提供的服务；强调公共服务的质量；在提供公共服务的方式上，以市场机制代替官僚机制，充分利用私营部门建立一个公开的、竞争的采购体制，通过签约外包的方式将原来由公共部门提供产品和服务的活动转入私营部门，取消对提供公共产品和服务的垄断和其他保护形式。概括地讲，建立顾客导向型政府就是提供与最好企业相同的政府服务，争取政府的顾客的最大的满意度。

    20世纪90年代以来，特别是中国加入WTO以后，随着对具有浓厚计划经济特色的行政审批体制的改革逐步深入，建立高效和服务型政府也成为各级政府部门所追求的目标，而服务型政府的重要条件就是要使政府部门的顾客满意。税务部门作为政府的重要经济职能部门，“依法治税，从严治队”，“严格执法，优质服务”是税收管理的核心内容，是当前税收管理在质量方面总的宗旨和方向，顾客满意寓于其间已经成为税务部门追求的主要行政目标之一。在税务工作中引入顾客满意战略，对外促进纳税服务，对内强化以人为本的管理，具有重要的现实和长远意义。可以说，从重视顾客的需求开始，以全新的视角重新认识并改进税务管理活动就成为税务机关适应时代要求的理性选择。    

 一、税务机关引入“顾客满意”概念的历程沿革

    在税务机关引入顾客满意这一概念，从提出到逐渐被大家所接受和认同，大致经历了两个阶段。第一阶段是随着政府职能的转变，政府由纯管理者转变为兼具管理与服务双重身份，各种管理相对人某种程度上成为政府的“顾客”。税务机关也随着税务管理指导思想的进步，逐步提出了“严格执法，优质服务”等指导思想。纳税人对税务机关的评价成为衡量税务工作的重要方面，“顾客满意”这一概念逐渐产生。“顾客满意”这一概念真正赋予科学内涵并逐步进入操作阶段，则主要是通过税务机关引入ISO9000等管理体系之后形成。在2000版ISO9000族标准中“以顾客为关注焦点”是新标准所依据的理论基础之一。正如2000版ISO9001标准的《ISO引言》所指出，“本标准规定的质量管理体系要求除产品质量保证以外，还旨在增进顾客满意。”因此，识别顾客要求，监视和测量顾客满意是质量管理体系运行中必不可少的关键活动。在操作层面，如何通过“顾客满意度”测量来衡量“顾客满意”成为众多税务机关关注的工作内容。目前，国内越来越多的税务机关开始借鉴质量管理的成功经验，通过引入ISO9000国际质量标准体系，强化内部管理，优化纳税服务。据不完全统计，从2000年深圳国税蛇口分局在全国率先引入ISO9000后的三、四年间，全国已有一百多家税务机关通过ISO9000认证。多家税务机关在“顾客满意度”测量方面也进行了各种探索，使“顾客满意”从理念走向税务管理实践的坚实土壤。

    二、对税务机关应用实践“顾客满意”理念的再认识

    税务部门从企业引入顾客满意理念，一般而言，就是各级税务部门应当理解顾客当前和未来的需求，满足顾客要求并争取超越顾客期望，有效、积极地完成下面五个方面的工作：一是调查、识别并理解顾客的需求和期望；二是确保组织的目标与顾客的需求和期望相结合；三是确保在整个组织内沟通顾客的需求和期望；四是测量顾客的满意程度并根据结果采取相应的活动或措施；五是系统地管理好与顾客的关系。税务机关目前对“顾客满意”主要是通过开展“顾客满意度”调查来实现，在形式上以问卷调查为主，调查的内容主要包括服务态度、执法水平和办事效率等方面，对改进日常工作有一定的现实促进作用。但目前税务机关“顾客满意度”调查的整体水平不高，主要存在以下方面的问题：

    （一）顾客的含义过于狭隘。“满意度调查”的对象仅仅包括纳税人显然是一种“先天不足”，这些因素使顾客满意度调查在指导实际工作方面作用不明显。一方面，基于税务机关的职责与客户的要求存在内在的冲突和偏差。税务机关的主要行政职责是为国家征收税款，但行政相对人有一部分受利益驱动，存在少缴或不缴税款的意愿，而税务机关在行使行政行为过程中就遇到如何平衡行政目标的实现与满足纳税的正当需求的问题。另一方面，税务机关完成国家赋予的使命，实现自身的行政目标，从一定意义上看也是在为国家服务，如果仅仅把顾客局限为纳税人，那么税务机关的行政使命似乎没有管理目标的指引。为此，令顾客满意就不是简单做好为纳税人服务的问题。

    （二）问卷调查缺乏科学的方法指导。在开展问卷调查的过程中，对调查对象、抽样的方法和统计的单位等没有科学的方法依据。由于税务机关日常工作中涉及的内容很多，可能包括申报、抄税、发票认证、一般纳税人认定、开具纳税证明等大小多种业务，不同类型的纳税人（一般纳税人、小规模纳税人和个体工商户等）接触到的业务各不相同，使用同样的调查问卷得到的测量结果可能会有较大差异，目前的调查没有考虑这一类型的样本差异。误差水平的确定等技术方面的要求也同样没有得到很好的处理，直接影响了税务机关”顾客满意度”测量结果的科学性和可比较性。

    （三）指标的设置不够合理。纳税人对税务机关服务的评价是全方位的，既包括审批事项是否公正、准确，也包括取得税务咨讯和办税是否方便快捷等等方面。目前税务机关开展的“顾客满意度”测量是单一指标，也没有支撑的分指标。而这单一的调查结果容易受到纳税人主观评价的过多影响，如纳税人没有得到理想的审批结果时连带地对税务机关的工作给予负面评价，使税务机关自身对最后的统计结果也持保留态度。因此，需要丰富这一指标体系，增加诸如123661及时接听率等客观、可测量的指标对“顾客满意度”指标进行补充。

    （四）测量的组织缺乏公信力。”顾客满意度”测量的数据要真正成为税务机关不断改进工作的标尺，成为税务机关相互间比较和竞争的标准之一，它必须具有公信力。如果由各税务机关分别开展测量，使用的问卷设计上有差异，取样和数据分析的方法不一，显然无法进行相互比较。要使这一测量具有公信力，方法之一是委托权威的社会调查机构开展测量，并在一定的行政级别（如省、市级）形成统一，公开取样和调查的方法，形成可以检测和可比较的调查结果。

    （五）测量不能充分发挥“倒逼机制”作用。ISO9000质量管理体系从运作上来说基本上是一种“软性管理”，主要不是通过奖惩等手段，而是通过体系的要求和过程的控制来发挥其作用。其中，“顾客满意度”测量是关键的一环。满意度测评发现的问题，必然要通过对相关的作业指导书内容是否充分合理、执行是否到位，质量目标的设置是否能对质量起控制作用等环节进行检讨和改进。这是一种“倒逼”机制。但由于目前税务机关的满意度测评在内容和方式上都存在一些缺陷，使这种“倒逼”机制的作用没有部分发挥出来。

    三、科学建立税务机关“顾客满意度”测量机制的思路

    （一）科学识别税务机关的顾客

    目前税务机关的ISO9000质量体系中“顾客”主要指纳税人、扣缴义务人等。现实工作中，制约税务机关的关系包括与国家之间的委托关系，上下级税务机关之间的管辖关系，与地方政府之间的领导和指导关系，与工商局、海关和银行之间的相互协作关系，与新闻媒体的舆论监督关系，与纳税人之间的管理与服务关系等等。税务机关处在多种关系的制约下，仅仅将“顾客”定义为纳税人和扣缴义务人必然使“顾客满意度调查”局限在一个狭小的范围内。税务机关的“顾客”有哪些，不妨从税务机关工作的要求出发进行比较和观照。

    1、了解并掌握国家和全社会对税务机关税收管理工作需要，严格执法，优质服务，依法收税；要了解纳税人对税务机关在税收征收管理工作中的需求是：创造一个税负公平的社会环境，促进市场竞争和在工作质量、服务意识、工作效率等方面的提高。

    2、结合需求制定税务机关的工作目标。税务机关应结合各个时期国家社会经济的发展形势、任务和中心工作，根据结合国家和上级领导机关的要求和部布署，综结合纳税人的合理需求和期望，制定本单位工作的中、长期目标和近期目标。

    3、建立内部沟通的渠道，把顾客的需求、的期望及时在组织内部沟通。主动测评上级机关、人民群众、纳税人对本单位在工作和服务方面的满意程度。应采取合适的方法测量，对测量结果进行分析，对存在不满意的方面，行政机关应分析原因，采取措施加以控制和改进。

    5、税务机关应处理好与纳税人的关系、与上级的关系，处理好与社会广大人民群众的关系。在税收管理中纳税人的文书资料、银行委托扣税的存贮金、有关证件、财物等在税务机关控制期均应管理好。税务人员到纳税人（企业）现场检查期间要摆正位置，处理好关系。

    关于有各种类型的相关方。如兄弟税务单位为相关方，征收分局与管理登记分局、稽查局、案件审理局和纳税咨询机关是相关方的关系；税务与工商、银行、公安、社区、居委会等都可能是相关方的关系。

    结合上述分析，具体说来，税务机关的顾客包括：

（1）纳税人；

（2）扣缴义务人；

（3）地方政府、人大等机构；

（4）工商、银行、公安、社区等相关机构；

（5）新闻媒体；

（6）上级税务机关；

（7）下级税务机关；

（8）其他。

    从ISO9000质量体系的角度分析，上述“顾客”大致体现了三种类型。外部顾客，如（1）、（2）、（3）；相关方，如（4）和（5）；内部顾客，如（6）、（7）。这是一种大致的分类，从资源最优使用的角度，在纳税人中也可继续进行外部顾客的分类。比如根据纳税人对纳税服务要求的重点不同进行细分，从而使税务机关更容易把握住影响“顾客满意度”评价的主要纳税人。这一细分的原则是对服务要求的显著不同，以避免对纳税人的无限细分。

    （二）税务机关顾客要求分析

    不同类型的顾客对税务机关的诉求必然有所不同，从各种“顾客”对税务机关的主要要求着手，可以建立以下关联：

1、纳税人——希望能维护自身经济利益，获得优质纳税服务；

2、扣缴义务人——希望扣缴行为得到税务机关支持和协助，手续费及时足额支付；

3、上级税务机关——确保收入任务完成，执法行为规范，基层建设和队伍建设等工作能较好开展；

4、下级税务机关——上级机关能给予更及时、明确业务指导和各方面支持；

5、地方政府、人大等机构——希望税务机关在职权范围内配合地方经济政策执行，交办（转办）事项得到及时办理；

6、工商、银行、公安等相关机构——希望实现更多的数据共享，更有效的协调和相互支持；

7、新闻媒体——政策及执行情况透明，容易获得第一手资料；

    从上述顾客要求的分析中可以看出，税务机关的主要目标是明确的（组织好收入），同时又是多目标的（包括依法收税、优质服务，配合地方政府经济政策和给予下级税务机关更多支持等）。这些目标在一般情况下是基本一致的，同时在某些情况下会产生冲突，如本文二（一）部分。具体工作中税务机关碰到这种目标冲突的情况时，其指导思想是明确的，底线就是税收法律法规的要求。但在目前税务机关开展的“顾客满意度调查”中，未能细分顾客，也未能将这些相互冲突的顾客要求分开。

                                                            结    语

     顾客满意从理念走向现实必然要通过“顾客满意度”测量，而税务机关的“顾客满意度”从识别顾客和确定顾客要求的角度看是多维的、立体的，因此客观上要求“顾客满意度”是一套指标体系而非单一的数值。在“顾客满意度”测量的组织上也要根据指标体系的特点，引入社会调查机构，丰富调查方法，提高数据处理的科学水平和公正性。通过多方面的探索和尝试，使税务机关的“顾客满意度”测量能展示各方对税务机关的总体评价，使其结果具有科学的指导意义和可比性，从而使“顾客满意度”测量对实际工作起到深远的推动作用。

作者 深圳市国家税务局 胡世文副局长